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Matti Nissinen: Außenministertagung in Helsinki zum Zeitpunkt des institutionellen Umbruchs

EU2019FIMinisterium für auswärtige Angelegenheiten 27.8.2019 12.43
Kolumne

Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hält Finnland den EU-Vorsitz in einer interessanten Phase inne.

Sollte das zweite Halbjahr 2019 planmäßig verlaufen, wird der heutige spanische Außenminister Josep Borrell der seinerzeit von Italien nominierten Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik Federica Mogherini in ihrem Amt nachfolgen. Borrell wird die Führung des Europäischen Auswärtigen Dienstes übernehmen und während der nächsten fünf Jahre vorranging für die Wirksamkeit der gemeinsamen Außenpolitik der EU zuständig sein. Der Amtsantritt der neuen Kommission und des Hohen Vertreters bieten auch eine gute Gelegenheit, etablierte Prozesse zu evaluieren, sprich wie die Außenpolitik und ihre effektive Umsetzung weiterentwickelt werden kann.

Finnland hat als Ziel, dass der neue Hohe Vertreter von den Mitgliedstaaten ein starkes Mandat für die Führung der EU-Außenpolitik bekommt. Gleichzeitig müssen vom Hohen Vertreter enge Kontakte zu den Mitgliedstaaten, ein Sinn für nationale Sensibilitäten und Transparenz im Handeln des Auswärtigen Dienstes vorausgesetzt werden.

Vielerseits wird mittlerweile davon ausgegangen, dass die Zeit reif ist, eine wirkliche Vertretungsregelung für den hohen Vertreter zu schaffen. Als Alternative wird z. B. vorgeschlagen, dass die Außenministerinnen und -minister der Mitgliedstaaten öfter den Hohen Vertreter und damit die EU weltweit vertreten könnten. In einer solchen Rolle befindet sich seit Kurzem der finnische Außenminister Pekka Haavisto bei der Unterstützung des Übergangsprozesses im Sudan. Hierbei konnten bereits gute Erfahrungen gemacht werden.

Auch die Rolle des Hohen Vertreters als Koordinator für die internen und externen Politikbereiche der EU innerhalb der Kommission ist zentral. Die Europäische Union ist ein einzigartiger internationaler Akteur – im Vergleich zu vielen anderen globalen Mitbewerbern verfügt sie über eine Vielzahl an außenpolitischen Instrumenten. Neben der Außenpolitik ist die EU auch in der Handels- und Entwicklungspolitik ein starker Akteur. In der nahtlosen Verknüpfung dieser Politikbereiche liegt die Chance der EU, ihre globale Rolle erfolgreich wahrzunehmen.

Politischer Wille zur Zusammenarbeit entscheidend

Es ist schon seit längerer Zeit ein Problem, dass die Union ihr Potential nicht voll ausschöpfen kann. Die Vorbereitung des außenpolitischen Handelns der EU ist immer noch lose organisiert und immer öfter von Konflikten geprägt. Oft ist die Union auf der internationalen Bühne in ihren eigenen inneren Streitigkeiten steckengeblieben, wenn sie hätte tätig werden sollen. Die Schwelle der einzelnen Mitgliedstaaten, das Handeln der EU in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu behindern, sinkt ständig, und das Paralysieren der EU in ihren Handlungen verursacht bei den Verantwortlichen auch kein schlechtes Gewissen mehr.

Auch wenn das inkohärente Vorgehen oft auf Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten oder die innenpolitische Lage in diesen zurückzuführen ist, muss die Union auch in der Lage sein, auf äußere Einflussversuche zu reagieren. Das Ziel der Beeinflussung aus Drittländern ist es, die Trennlinien innerhalb der EU zu vertiefen und die Beschlussfassungsfähigkeit der EU und damit die Umsetzung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu schwächen.

Für den Erfolg der EU-Außenpolitik ist der politische Wille der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit von zentraler Bedeutung. Wenn es an Einheit mangelt, ist es sehr schwierig, eine Außenpolitik zu führen, die sich auf einen Konsens stützt. Die EU hat zwar außenpolitische Möglichkeiten, Voraussetzung für diese sind allerdings die Entschlossenheit der Entscheidungsträger sowie die Wiederherstellung der Achtung für das gemeinsame Vorgehen. Auch die Entscheidungspraxis muss gegebenenfalls reformiert werden können.

Finnland ist gemäß seiner langfristigen europapolitischen Strategie bereit, Möglichkeiten zur effizienteren Gestaltung der Entscheidungsfindung in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu prüfen. Finnland ist der Ansicht, dass eine Ausdehnung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit des auswärtigen Handelns der EU verstärken würde. Bei Angelegenheiten, über die einstimmig beschlossen wird, könnten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer so genannten konstruktiven Enthaltung nutzen. So würde die Union in ihrem Wirken nicht behindert, auch wenn einzelne Mitgliedstaaten der Entscheidungstreffung oder konkreten Handlungen fernblieben.

Es ist offensichtlich, dass eine stärkere Rolle der EU aufgrund des Umbruchs des internationalen regelbasierten Systems und der Großmachtbeziehungen immer angebrachter wäre. Wenn erfolgreich, könnte die EU weltweit eine aktive Führungsrolle in den Bereichen Frieden, Demokratie und Menschenrechte einnehmen.

Gymnich-Tagung: Grundlage für gemeinsame Außenpolitik wird gebaut

Die Außenministerinnen und -minister der EU kommen Ende August zu einer informellen Tagung im so genannten Gymnich-Format in Helsinki zusammen. Zu einem Teil der Tagung wurden auch Außenministerinnen und -minister der westlichen Balkanstaaten eingeladen. 

Der Name Gymnich geht auf ein Schloss in Deutschland zurück, in dem 1974 die erste informelle Tagung der Ministerinnen und Minister für Auswärtiges organisiert wurde. Diesmal kommen sie in der Finlandia-Halle zusammen. Die Gymnich-Tagungen unter den vorherigen finnischen Vorsitzen wurden in Saariselkä (1999) und Lappeenranta (2006) veranstaltet.

Den Vorsitz führt und die Tagesordnung bestimmt die Hohe Vertreterin. Für die praktische Organisation wiederum ist das Vorsitzland zuständig. Das finnische Außenministerium bereitet in Zusammenarbeit mit seinen Partnern die Tagung bereits seit Monaten vor.

Wegen ihrer informellen Natur bietet die Tagung den Ministerinnen und Ministern eine Möglichkeit, vertrauliche Gespräche über aktuelle internationale Themen zu führen. Auch wenn eine Ministertagung der 28 Mitgliedstaaten weit über den Maßstab alltäglichen Plauderns hinausgeht, bietet sie für die Ministerinnen und Minister eine seltene Möglichkeit, einen freieren Meinungsaustausch zu führen und so eine Grundlage für die gemeinsame Außenpolitik der Union zu schaffen. Zu diesem Dialog will Finnland seinen Beitrag leisten. Die Förderung der Einheit der EU gehört zu den zentralen Zielen des finnischen Vorsitzes.

Matti Nissinen, Referatsleiter, Referat für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Außenministerium